國(guó)際貿(mào)易不確定性增加，支持保護(hù)政策有待完善。有研究表明，我國(guó)要保證農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡，至少需要35億畝農(nóng)作物種植面積，而目前國(guó)內(nèi)能提供的農(nóng)作物種植面積只有25億畝，也就是說(shuō)，約有相當(dāng)10億畝種植面積的農(nóng)產(chǎn)品需要進(jìn)口，其中僅大豆進(jìn)口折面積的缺口就有5億畝。這決定了中國(guó)的農(nóng)業(yè)一定是國(guó)際開(kāi)放體系中的農(nóng)業(yè)，中國(guó)的糧食安全也必須在開(kāi)放體系中統(tǒng)籌考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)。從近期看，開(kāi)放條件下的糧食安全在兩個(gè)方面面臨挑戰(zhàn)。一是利用國(guó)際市場(chǎng)的不確定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化趨勢(shì)，各國(guó)增加糧食儲(chǔ)備的傾向抬頭，提高了國(guó)際糧食貿(mào)易的成本并帶來(lái)不確定性；中美經(jīng)貿(mào)摩擦同樣抬高了進(jìn)口成本，同時(shí)造成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者和行業(yè)從業(yè)人員預(yù)期的不穩(wěn)定以及大豆及玉米種植面積的波動(dòng)。二是如何平衡國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策與國(guó)際規(guī)則。一方面，由于資源稟賦的原因，我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足，有必要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)支持保護(hù)；另一方面，WTO將政府提供的服務(wù)按是否扭曲價(jià)格和貿(mào)易區(qū)分為“黃箱”和“綠箱”兩種，我國(guó)入世時(shí)亦承諾，對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)支持不超過(guò)該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值的8.5%?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，我國(guó)如何在較低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅和符合WTO規(guī)則的前提下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)，這是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。

努力提高國(guó)家糧食安全保障水平

展望未來(lái)一個(gè)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的戰(zhàn)略目標(biāo)，既面臨風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，也具備基礎(chǔ)和條件，通過(guò)努力是完全可以實(shí)現(xiàn)的。下一步，要堅(jiān)持把確保國(guó)家糧食安全作為治國(guó)安邦的頭等大事，全面實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力和保障水平，重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

切實(shí)保護(hù)耕地資源，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是國(guó)家糧食安全的命脈所系。一是嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，我國(guó)現(xiàn)有耕地18.65億畝，隨著建設(shè)用地的增加，今后耕地的保有量只少不多，要像愛(ài)護(hù)眼睛一樣保護(hù)珍貴的耕地資源。要堅(jiān)守18億畝耕地紅線，全面落實(shí)15.5億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)禁“非農(nóng)化”。耕地的保護(hù)不能只保數(shù)量，也要保質(zhì)量。要完善耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定，切實(shí)解決耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地中的“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題，同時(shí)要實(shí)施好耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動(dòng)。二是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。要切實(shí)落實(shí)地塊規(guī)整、渠系配套、地力提高、能灌能排、“以電代油”、機(jī)耕有路、防護(hù)有網(wǎng)等建設(shè)內(nèi)容，解決一些地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、投入不足問(wèn)題。要進(jìn)一步整合預(yù)算內(nèi)投資、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、土地整治資金，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加大中央財(cái)政投資。地方也要通過(guò)整合涉農(nóng)資金、提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、調(diào)整地方債券使用方向等，加大投入力度。三是加快重大水利工程建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)水供水工程建設(shè)，到2022年確保有效灌溉面積達(dá)到10.4億畝，農(nóng)業(yè)用水系數(shù)進(jìn)一步提高。在有條件的地方開(kāi)展渠系末端計(jì)量水費(fèi)試點(diǎn)工作。

大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，用現(xiàn)代化手段裝備農(nóng)業(yè)。耕地有限，科技無(wú)限。在有限的耕地上實(shí)現(xiàn)糧食的增產(chǎn)節(jié)本增效，根本出路在科技。一是加快種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。我國(guó)制種研發(fā)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有差距，但也有亮點(diǎn)，有條件加快發(fā)展。要加強(qiáng)種質(zhì)資源的普查、收集、保護(hù)和評(píng)估利用。支持科研院校和農(nóng)業(yè)企業(yè)開(kāi)展協(xié)作攻關(guān)，加強(qiáng)雜交優(yōu)勢(shì)利用、分子設(shè)計(jì)育種、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、高效制種繁種等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，培育和推廣高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適機(jī)的突破性品種，加快良種的更新?lián)Q代。要整合品種研發(fā)力量和種業(yè)企業(yè)，解決品種過(guò)多過(guò)雜和低水平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，加快培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代種業(yè)集團(tuán)。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成創(chuàng)新和推廣力度。要以農(nóng)業(yè)科研體制和推廣體系改革為動(dòng)力，以推廣先進(jìn)適用技術(shù)為主攻方向，以廣泛開(kāi)展增產(chǎn)增效模式攻關(guān)為抓手，加強(qiáng)技術(shù)的篩選和集成，著手推廣一批高產(chǎn)高效栽培技術(shù)、病蟲(chóng)害綠色防治技術(shù)、地力保護(hù)提升技術(shù)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)、農(nóng)藝農(nóng)機(jī)適用技術(shù)等，提高糧食生產(chǎn)的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。三是進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。這是糧食生產(chǎn)節(jié)本增效、提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵領(lǐng)域。2004年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，耕種收綜合機(jī)械化率從34.3%提高到2019年的70%，但是發(fā)展還不平衡。要支持農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，突破大馬力機(jī)耕深翻、水稻機(jī)插機(jī)拋、無(wú)人機(jī)撒藥、甘蔗機(jī)械收割、山地適用小型機(jī)械等方面的技術(shù)瓶頸，努力將農(nóng)業(yè)機(jī)械化提高到一個(gè)新水平。四是支持鼓勵(lì)智慧農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，提升農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式的現(xiàn)代化。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)整體效益。處理好確保糧食安全與優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的關(guān)系，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的永恒課題。一是要明確作物安排的優(yōu)先序。我國(guó)耕地資源有限，不能滿足所有的農(nóng)產(chǎn)品需求已是既定事實(shí)，因此國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)作物安排必須有保有壓、有取有舍。盡管大田生產(chǎn)比經(jīng)濟(jì)作物效益低，但是為確保糧食安全，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然要按照一?？诩Z、二保谷物、三保重要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)先序來(lái)安排，這是一個(gè)重要原則。二是優(yōu)化區(qū)域布局。要按照比較優(yōu)勢(shì)的原則加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)和主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，“兩區(qū)”建成后，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)可以滿足95%的口糧、90%的谷物、60%的棉花和糖料、45%的油菜籽消費(fèi)需求。建設(shè)項(xiàng)目和投資要優(yōu)先保證“兩區(qū)”的需要，同時(shí)要建立健全主產(chǎn)區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)制度和產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間的利益平衡機(jī)制。三是堅(jiān)持大食物安全理念，統(tǒng)籌利用好農(nóng)業(yè)資源。要大力推廣套種、輪作模式，積極發(fā)展糧草兼作、農(nóng)牧結(jié)合的種養(yǎng)模式，提高土地利用率；要積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源綜合利用率。統(tǒng)籌利用耕地、林地、草原、河湖、海洋資源，拓寬資源利用和食物來(lái)源。四是要按照市場(chǎng)需求，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，把低質(zhì)低效和不對(duì)路的產(chǎn)品調(diào)減下去，把專(zhuān)用、優(yōu)質(zhì)、綠色、安全的產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展起來(lái)，從整體上提高農(nóng)業(yè)效益。

大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，穩(wěn)步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在高起點(diǎn)上發(fā)展糧食生產(chǎn)，離不開(kāi)組織制度創(chuàng)新。要在堅(jiān)持家庭承包制不動(dòng)搖、土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村分工分業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)新要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。一是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這是解決“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題的核心。近年來(lái)，包括種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，以及社會(huì)化服務(wù)組織等各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，顯示出較強(qiáng)的市場(chǎng)生命力，是擔(dān)綱未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的生力軍。變革中的農(nóng)業(yè)大有用武之地，要通過(guò)廣辟渠道、搭建平臺(tái)、政策激勵(lì)、引育結(jié)合，鼓勵(lì)更多有志青年留在農(nóng)村，支持大學(xué)畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、復(fù)轉(zhuǎn)軍人和城市知識(shí)青年下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要高度重視農(nóng)村實(shí)用型人才培養(yǎng)，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體參與、適度競(jìng)爭(zhēng)的職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，完善培訓(xùn)內(nèi)容，加大培訓(xùn)力度，打造一支愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍。要幫助各類(lèi)主體解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的實(shí)際問(wèn)題，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，并帶動(dòng)小農(nóng)戶共同發(fā)展。國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的各類(lèi)支持政策，要進(jìn)一步向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。二是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，要通過(guò)建立縣鄉(xiāng)村土地托管機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)制，降低土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，處理好轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出方的利益關(guān)系，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后社會(huì)化服務(wù)體系，為廣大農(nóng)戶特別是新型經(jīng)營(yíng)主體提供全方位服務(wù)。政府要區(qū)分服務(wù)屬性給予必要支持，提高服務(wù)的可及性和便捷性。

加大支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策力度，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)在當(dāng)前有著特別的重要意義。一是要扭轉(zhuǎn)財(cái)政支農(nóng)支出趨緩的局面，切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。2018年，經(jīng)合組織國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總額為3352億美元，占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的29.2%，同比增加2.5%，且逐年上升；同年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持總額占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例為17.8%，同比下降1.5個(gè)百分點(diǎn)，且連續(xù)4年下降。這顯然與前些年糧食供求寬松、近年財(cái)政收支壓力加大、一些地方抓糧的意識(shí)放松、責(zé)任淡化有關(guān)，確需引起我們的注意。鑒于目前農(nóng)民種糧收益滑到新低、糧食供求面臨轉(zhuǎn)向緊平衡的關(guān)坎、內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜多變，有必要發(fā)出加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的信號(hào)，首當(dāng)其沖的就是要千方百計(jì)增加財(cái)政投入，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民種糧積極性、地方政府抓糧積極性下降的局面。新增投入要向主產(chǎn)區(qū)、新型經(jīng)營(yíng)主體，以及向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技傾斜，把有限的資金用在刀刃上。二是完善價(jià)格支持和生產(chǎn)者補(bǔ)貼。小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策不能取消，要繼續(xù)保持政策框架并加以完善。價(jià)格支持與生產(chǎn)者補(bǔ)貼作用機(jī)理不同，生產(chǎn)者補(bǔ)貼可彌補(bǔ)生產(chǎn)成本、穩(wěn)定收益，而價(jià)格支持主要是穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期。小麥和稻谷是最重要的基本口糧，我國(guó)小麥、稻谷的生產(chǎn)供給分散在千家萬(wàn)戶，需求剛性增長(zhǎng)且替代性極小，要保證較高的自給率和市場(chǎng)穩(wěn)定，沒(méi)有價(jià)格支持穩(wěn)定預(yù)期是不行的。小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)要盡量貼近市場(chǎng)，增加政策的靈活性和彈性，同時(shí)通過(guò)限定收購(gòu)總量以適應(yīng)WTO規(guī)則。各類(lèi)生產(chǎn)者補(bǔ)貼要進(jìn)一步完善，目前已將良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)合并為地力保護(hù)補(bǔ)貼，按地畝打卡發(fā)放到農(nóng)戶，減少了操作成本，但如何強(qiáng)化對(duì)種糧的激勵(lì)作用，還需進(jìn)一步探索。東北的大豆、玉米等品種的生產(chǎn)者補(bǔ)貼如何統(tǒng)籌，還需要研究。三是加強(qiáng)金融、保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。繼續(xù)實(shí)施定向降準(zhǔn)政策，加大再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，降低“三農(nóng)”貸款銀行存款準(zhǔn)備金率，將貸款盡職負(fù)責(zé)制度落實(shí)到位，提高涉農(nóng)信貸投放積極性。發(fā)展農(nóng)村普惠性金融，優(yōu)化農(nóng)戶授信機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，拓寬抵押物范圍，推廣農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融模式。在政府的支持下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較快，已覆蓋了稻谷、小麥、玉米種植面積的一半以上，到2020年覆蓋率要提高到70%。下一步，要進(jìn)一步擴(kuò)面提質(zhì)，總結(jié)三大作物完全成本保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并適時(shí)推廣，同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)，擴(kuò)大大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。

建設(shè)現(xiàn)代流通體系，加強(qiáng)儲(chǔ)備應(yīng)急管理。加強(qiáng)糧食的流通效率和儲(chǔ)備能力，是確保糧食安全必不可少的環(huán)節(jié)。一是健全糧食市場(chǎng)流通體系。要堅(jiān)持多主體、市場(chǎng)化的改革方向，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)糧食資源配置的作用，激發(fā)市場(chǎng)活力，加快發(fā)展糧食深加工體系，培育區(qū)域性糧食骨干企業(yè)。二是加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在重要節(jié)點(diǎn)擴(kuò)建新建改建一批倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，提高智能化水平，增強(qiáng)安全運(yùn)行能力。解決“卡脖子”路段交通運(yùn)輸瓶頸，暢通糧食物流。積極擴(kuò)大散貨物流能力（散裝、散卸、散運(yùn)、散存），提高自動(dòng)化水平，將糧食流通環(huán)節(jié)的損失率由5%降到3%。三是完善儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)應(yīng)急管理。要按照中辦發(fā)[2019]48號(hào)文件的要求，進(jìn)一步改革完善糧食儲(chǔ)備管理制度，合理確定政府儲(chǔ)備規(guī)模，科學(xué)劃分中央儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備功能定位，優(yōu)化儲(chǔ)備區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)。中儲(chǔ)糧要切實(shí)落實(shí)政策性功能和經(jīng)營(yíng)性功能分開(kāi)的要求，充分發(fā)揮“大糧倉(cāng)”作用。要完善糧食預(yù)警監(jiān)測(cè)體系，準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)外糧食形勢(shì)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，防范市場(chǎng)異常性波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)糧食需求側(cè)管理，抑制不合理消費(fèi)需求，減少“餐桌上的浪費(fèi)”。

優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)國(guó)際合作。要把保證國(guó)家糧食安全置于不斷擴(kuò)大開(kāi)放合作的大背景下來(lái)加深認(rèn)識(shí)，牢固樹(shù)立開(kāi)放型的國(guó)家糧食安全觀。一是要充分估計(jì)中美關(guān)系緊張對(duì)糧食貿(mào)易的影響，堅(jiān)持底線思維，在努力維護(hù)我國(guó)權(quán)益和貿(mào)易正?；耐瑫r(shí)，要積極優(yōu)化糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的全球布局，推進(jìn)進(jìn)口來(lái)源多樣化，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的進(jìn)口渠道，避免受制于人。二是要完善重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額和國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，健全進(jìn)口監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)檢疫檢驗(yàn)，把握好進(jìn)口規(guī)模、節(jié)奏和時(shí)機(jī)，同時(shí)嚴(yán)厲打擊走私行為。三是把境外農(nóng)業(yè)投資合作、構(gòu)建全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)謀劃和部署，充分發(fā)揮我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，充分考慮合作方的利益關(guān)切，進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作，完善全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈，提升對(duì)國(guó)際資源的掌控能力。四是主動(dòng)參與全球農(nóng)業(yè)治理，積極推動(dòng)WTO改革，維護(hù)國(guó)際多邊貿(mào)易體制和貿(mào)易自由化，積極爭(zhēng)取于我國(guó)有利的國(guó)際環(huán)境，為世界糧食安全作出新貢獻(xiàn)。